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¿Por qué la política de cambio climático de México sobrevivió la transición política de 2013?

El avance de los temas ambientales y sociales en la política pública requiere del apoyo del más alto nivel político. No obstante, la experiencia de América Latina ha demostrado que muchas veces cuando un tema adquiere gran visibilidad en la agenda de un presidente, el próximo gobierno – aun siendo del mismo partido – le resta prominencia o cambia el enfoque, ya sea por motivos ideológicos o meramente para imprimir su sello propio.

México ha jugado un rol activo en las negociaciones intergubernamentales de cambio climático y ha mostrado la voluntad de cumplir con los compromisos adquiridos en ese marco. En la administración de Felipe Calderón el tema climático adquirió rango de agenda presidencial y en los últimos años, México ha sido reconocido como líder regional en el accionar frente al cambio climático.

Previo a las elecciones presidenciales del 1 de julio de 2012 existía la preocupación en cuanto a si en un nuevo gobierno de Enrique Peña Nieto habría o no continuidad de las políticas climáticas desarrolladas en la administración Calderón. Hoy se puede decir que la temática tiene relevancia en la agenda política y que sí ha se han continuado los esfuerzos iniciados durante la administración Calderón.

Esto es un precedente positivo que ofrece experiencias valiosas. Dado que es común que en gran mayoría de países los ciclos electorales provoquen giros en U en la política climática, este artículo comenta los factores claves que explican lo sucedido durante esta transición política para extraer lecciones que pueden ser útiles más allá de México.

México como líder en la acción frente al cambio climático

Un experto mexicano comentaba que su país siempre ha sido muy “ñoño” en sus relaciones internacionales. Es un término mexicano para aquel niño estudioso y bien portado que siempre busca quedar bien con la maestra y por lo tanto, una buena descripción del comportamiento del país en cuanto a las negociaciones internacionales en el marco de las Naciones Unidas.

Vale repasar las decisiones de México en materia climática que lo colocan delante de otros países:

  • La Ley General de Cambio Climático: Fue publicada el 6 de junio 2012 y aprobada por unanimidad la segunda vez que se sometió al Senado. Esta ley fue el resultado de dos años de discusiones en foros nacionales desde 2011, cuando se presentó en el Senado dicha iniciativa.
  • Plan Especial de Cambio Climático 2009–2012: En la Administración Calderón se aprobó la Estrategia Nacional de Cambio Climático, la cual dio lugar a dicho Plan Especial en materia de mitigación y adaptación al cambio climático. Se inició la formulación de las acciones de mitigación y se sentaron las bases para un sistema de monitoreo, reporte y verificación.
  • Cuantificación de la meta nacional de mitigación: En el marco del Acuerdo de Copenhague en enero del 2010, se comunicó la intención de que para el año 2020 México reducirá las emisiones de GEI en un 30% con respecto al escenario de referencia.
  • Cumbre del Clima en Cancún: En la administración Calderón, el involucramiento personal del presidente en actividades relacionadas con el cambio climático, le llevó a ser anfitrión y liderar dicha Cumbre (COP16). Gobiernos anteriores habían puesto atención a los compromisos internacionales de México, lo cual creó la institucionalidad y las capacidades necesarias para cumplir con ellos, tanto en el gobierno federal como en instancias estatales y locales.
  • Comunicaciones nacionales: Es el único país en desarrollo que ha publicado su cuarta y quinta Comunicaciones Nacionales en materia climática ante las Naciones Unidas (la mayoría de países en desarrollo ha presentado uno o dos de estos documentos a lo sumo).

La Ley de Cambio Climático en México marcó un precedente en el mundo ya que es la primera vez que un país en desarrollo aprueba una meta de reducción de emisiones que es jurídicamente vinculante: 30% en el 2020 en relación con una línea de base y 50% en el 2050 con respecto a los niveles del año 2000. La ley contiene disposiciones que consolidan elementos de la política de cambio climático que se han construido durante más de una década y abre espacios para la implementación de instrumentos de mercado y otras medidas adicionales que permitan cumplir con los objetivos de mitigación y adaptación al cambio climático.

Como reflejo de la importancia que la atención al cambio climático ha tomado en el quehacer de la política mexicana, el país se ha convertido en un “hot spot” de la cooperación internacional. Existen numerosos programas de organismos multilaterales, agencias de cooperación bilateral, así como organizaciones no gubernamentales, en apoyo a diferentes actores – principalmente gubernamentales – involucrados en el desarrollo, discusión e implementación de las políticas climáticas.

La transición política del 2013

Las elecciones de julio de 2012 llevaron nuevamente al poder al Partido Revolucionario Institucional (PRI) el cual había gobernado durante la mayor parte del siglo XX. Desde el año 2000 y por 12 años había sido el partido de oposición a los gobiernos del Partido Acción Nacional (PAN) de Vicente Fox (2000-2006) y Felipe Calderón (2006-2012).A pesar de las diferencias ideológicas que tienden a separar a ambos partidos, las acciones del nuevo gobierno del PRI en política climática apuntan al cumplimiento de los mandatos de la Ley mencionada anteriormente, que como antes se ha mencionado, consolidan y amplían acciones ya iniciadas en administraciones anteriores.

De acuerdo a esta Ley, se establece a finales de 2012 el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC) a partir del antiguo Instituto Nacional de Ecología (INE) y en 2013 y bajo la administración Peña Nieto se presentó la Estrategia Nacional de Cambio Climático. También se trabaja en el nuevo Plan Especial de Cambio Climático y en otros elementos contenidos en la nueva legislación aunque según expertos locales el avance es lento.

¿Cuál ha sido la base de esta continuidad?

Varios factores contribuyen a la continuidad de la agenda climática en México.

1. La aprobación y naturaleza de la Ley General de Cambio Climático

El más determinante parece ser la aprobación de la Ley General de Cambio Climático. En palabras de Iván Islas del INECC, “con la Ley, la política continúa, independientemente de los cambios”.

También parece haber convergencias sobre el tema climático en las visiones de diferentes partidos y sectores de la sociedad, lo cual quedó reflejado en amplia mayoría al aprobarse la Ley. Se percibe que el cambio climático es real, causado por las actividades humanas y que se debe actuar. Es por esto que el debate alrededor de la Ley se centró en cuestiones de implementación e impactos a corto plazo de algunas medidas y no sobre la pertinencia de la misma.

Parece haber visiones convergentes entre diferentes partidos y sectores de la sociedad sobre el tema climático, lo cual quedó reflejado en amplia mayoría al aprobarse la Ley.

Un elemento clave a considerar es que la Ley de Cambio Climático no pone al gobierno a empezar de cero, más bien “blinda” los procesos ya iniciados y ofrece la posibilidad de hacer más. En palabras de Fernando Tudela, subsecretario de Planeación y Política Ambiental, en administraciones anteriores la Ley consolida la mayoría de cosas que ya se hacían y abre la puerta para hacer otras, “pero para más, no para menos”. Es decir, se permite revisar las metas voluntarias de mitigación, pero para hacerlas más ambiciosas, no para reducirlas.

2. Continuidad del personal técnico-científico

La permanencia a través de diferentes gobiernos de algunas profesionales con un perfil técnico-científico en cargos de alto nivel en instituciones como la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y el INE (ahora INECC), ha favorecido la continuidad durante la transición.

3. Masa crítica a favor de la agenda climática en la sociedad civil

La existencia de una masa crítica con experiencia y una visión compartida ha contribuido desde otros ámbitos, entre ellos, la academia, sociedad civil organizada, organismos internacionales y ha contribuido a la continuidad a pesar de rotaciones de personal en el gobierno.

La participación de la sociedad civil en la discusión y aplicación de las políticas de cambio climático – y especialmente de la ley – ha jugado un elemento fundamental. Hay evidencia que las ONG mexicanas se han fortalecido y sofisticado en términos técnicos y tienen una gran capacidad de generar propuestas positivas.En opinión de Andrés Ávila-Akerberg, director regional de la Organización Global de Legisladores (GLOBE), con sede en México, “la participación hace difícil el proceso, pero es una garantía de implementación”.

Lecciones para América Latina y el mundo

La continuidad de la política climática en México después de la transición política de 2013 subraya que construir un entendimiento común en diferentes sectores de la sociedad sobre la naturaleza e importancia del cambio climático es vital.

También ha habido un entendimiento respecto a qué acciones deben tomarse para la construcción de una institucionalidad que garantice la formulación y seguimiento de las políticas, de forma que no solo tenga una base técnica sólida sino que cuenten con el apoyo de la sociedad civil.

No obstante, la importancia de la Ley de Cambio Climático dentro de esa institucionalidad, los formuladores de política de otros países y las organizaciones que les apoyan deben considerar que solo por establecer una ley de cambio climático se “detonará” un proceso similar mexicano. Se necesitan las condiciones. La ley evita que el país de pasos atrás y faculta al gobierno a tomar nuevas acciones, las cuales pueden implementarse precisamente porque ya existen instituciones, capacidades y consensos para hacerlo.

Según parece, en México se está haciendo realidad el deseo de quienes promueven la acción climática en todo el mundo: aun cuando hay un gran trabajo pendiente, la atención al cambio climático adquiere carácter de Política de Estado y deja atrás esa connotación de ser un elemento del programa de gobierno que puede ser cambiado con facilidad en el siguiente período presidencial

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