As eleições brasileiras podem ter pouco impacto na agenda ambiental do Congresso Nacional

A maior parte dos partidos políticos brasileiros não têm uma posição clara em relação à importância das mudanças climáticas ou da proteção ao meio ambiente.Os partidos e coalizões políticas brasileiros não desenvolverão sozinhos uma agenda ambiental; mudar isso vai depender da capacidade de forças externas ao Congresso exercerem pressão para que os temas ambientais sejam incluídos explicitamente nos debates políticos. Infelizmente, esse cenário provavelmente não mudará com as próximas eleições. Embora se dê muito mais atenção às eleições presidenciais e à possibilidade de Marina Silva ser a próxima presidente, se o Brasil não for capaz de modificar a visão do Congresso Nacional a sustentabilidade continuará a ser tratada como acessório ao desenvolvimento.

Mensagens-chave

1) A maior parte dos partidos políticos brasileiros, da direita à esquerda, não têm uma posição clara em relação à importância das mudanças climáticas ou da proteção ao meio ambiente. Apesar da retórica habitual em torno do desenvolvimento sustentável, seus programas estão centrados na continuidade das práticas habituais e a proteção ambiental é ainda considerada um obstáculo ao desenvolvimento.

2) Para desvendar o processo decisório do Congresso Nacional, é mais importante entender a dinâmica da construção de coalizões, envolvendo os vários partidos políticos no Brasil, do que compreender os partidos políticos em si mesmos. Os partidos e coalizões políticas brasileiros não desenvolverão sozinhos uma agenda ambiental; mudar isso vai depender da capacidade de forças externas ao Congresso exercerem pressão para que os temas ambientais sejam incluídos explicitamente nos debates políticos.

3) Uma poderosa agenda antiambiental tem o apoio de parlamentares de muitos partidos no Senado e na Câmara de Deputados. A bancada do agronegócio (também conhecida como bancada ruralista) influencia um amplo espectro de partidos e é o obstáculo mais importante à legislação ambiental progressista. A aprovação do novo Código Florestal em 2012 é um bom exemplo de sua ação organizada contra a proteção do meio ambiente.

4) Infelizmente, esse cenário provavelmente não mudará com as próximas eleições. Embora se dê muito mais atenção às eleições presidenciais e à possibilidade de Marina Silva ser a próxima presidente, se o Brasil não for capaz de modificar a visão do Congresso Nacional a sustentabilidade continuará a ser tratada como acessório ao desenvolvimento. Em um país democrático onde o equilíbrio entre os três poderes é sagrado, entender o debate e a dinâmica de poder dentro do Congresso Nacional é crucial para avaliar as reais perspectivas de mudanças de rota no nosso desenvolvimento.

Clique aqui para ver os infográficos sobre o Congreso Nacional brasileiro e as eleições de 2014.

Resumo

Na última década, o Brasil retirou da pobreza mais de 30 milhões de pessoas. Isso foi possível graças a um ciclo de governos progressistas que priorizaram a erradicação da pobreza e a inclusão social, juntamente com a estabilidade e o crescimento econômico. O país vivenciou um período sem precedente de estabilidade social, política e econômica e um aumento substancial do consumo doméstico pela chamada “nova classe C”. O crescimento econômico do país pode ser explicado por três fatores entrelaçados: o aumento sustentado do poder de compra do salário mínimo e seu impacto positivo na expansão do mercado interno, os aumentos de preços das commodities brasileiras no exterior (o que manteve sólidas as reservas) e a demanda crescente pelos recursos naturais do Brasil, especialmente por parte da China.

Por ter uma economia voltada para as exportações, o Brasil depende fortemente da exploração de recursos naturais – de petróleo, madeira e minérios a produtos agrícolas e de carne. A proteção ambiental tem sido sacrificada para assegurar as exportações e o crescimento econômico do país.

Desde que o Partido dos Trabalhadores (PT) assumiu a presidência em 2002, uma coalizão de partidos políticos muito grande, diversificada e, às vezes, até contraditória manteve a base política de apoio aos governos de Lula e Dilma Rousseff. Os governos do PT tiveram de administrar essa coalizão que inclui mais de 10 partidos, indo da direita à esquerda e representando cerca de 60% do Congresso (ver infográfico). Essa coalizão ampla e diversa, juntamente com uma oposição pequena, fraca e fragmentada, garantiram a estabilidade social e política que manteve o PT no poder na última década.

Em menos de duas semanas, o Brasil terá eleito os 513 membros da Câmara dos Deputados e um terço dos senadores (27 de um total de 81). Isso deveria representar uma oportunidade para renovar o apoio político para estimular o desenvolvimento sustentável. Entretanto, é improvável que isso aconteça. Mudar a narrativa dominante no Congresso de que a proteção do meio ambiente é um empecilho ao desenvolvimento será uma tarefa muito difícil.

Quem cria os principais bloqueios?

O processo decisório no Congresso Nacional depende muito mais de alianças de interesses entre partidos políticos do que dos programas partidários. O Brasil tem mais de 30 partidos, 24 deles com representantes no Legislativo (ver infográfico). O Congresso é dominado por elites fragmentadas e oligarquias regionais, que se distribuem em vários partidos, organizando-se por grupos de interesses que envolvem vários partidos. A migração de parlamentares de um partido para outro, assim como a formação de novos partidos, são bastante comuns.

O grupo de interesse rural e do agronegócio se tornou a bancada mais poderosa, organizada e coordenada do Congresso. O agronegócio inclui tanto as oligarquias tradicionais quanto modernas empresas nacionais e internacionais, como aquelas que produzem soja, açúcar e criam gado em larga escala, indústrias fornecedoras de máquinas, sementes e pesticidas (Monsanto, John Deere), assim como indústrias de alimentos (Sadia, JBS) e distribuidores para os mercados interno e externo (Bunge Born, Cargill). O setor do agronegócio é o grande responsável por nossa balança comercial positiva. Em 2013, somente esse setor foi responsável por U$83 bilhões da balança comercial. Uma das principais razões de ser tão poderoso no contexto político brasileiro é a sua centralidade na estratégia governamental de crescimento liderado pelo consumo. Para que o país possa importar produtos manufaturados e manter o controle da balança de pagamentos, o país precisa exportar suas commodities.

A bancada do agronegócio tem representantes ou simpatizantes da extrema esquerda (PCdoB) à extrema direita (DEM), e muitos de seus representantes são parte da ampla coalizão do PT. Esses parlamentares são os principais obstáculos a mudanças progressistas em temas políticos históricos, como por exemplo, o uso da terra, a reforma agrária, a demarcação das terras indígenas e os direitos dos extrativistas. Eles têm sido responsáveis por bloquear novas leis ambientais e impuseram importantes derrotas na área de proteção ambiental, como a aprovação do novo Código Florestal e o enfraquecimento do poder do governo federal para demarcar reservas indígenas e quilombolas. Recentemente, estabeleceram um fórum para lutar contra mudanças climáticas, a Aliança Brasileira pelo Clima (http://www.abag.com.br).

Como o agronegócio brasileiro é um setor globalizado, sabe que para manter sua competitividade global precisa enfrentar a maior pressão interna e externa sobre seus padrões ambientais. Por este motivo, concordaram com o programa governamental ABC (Programa de Agricultura de Baixa Emissão de Carbono), que tem o objetivo de diminuir a emissão de carbono de nossos produtos agrícolas. Embora este movimento seja bem-vindo e deva ser comemorado, é importante lembrar que os produtos agrícolas brasileiros estão entre os mais dependentes de agrotóxicos e pesticidas no mundo, sendo um setor que emite intensamente carbono.

O PT tem tido sucesso em obter apoio tanto da esquerda quanto da direita, além de administrar posições contraditórias ao apoiar simultaneamente o agronegócio, os pequenos agricultores e os sem-terra (MST). No entanto, desdobramentos políticos recentes no Congresso Nacional podem forçar o PT a ser mais claro sobre suas escolhas futuras e a interromper essas alianças controvertidas.

Como mostraremos em outro artigo, essas contradições provavelmente serão mantidas, independente de o PT permanecer ou não no poder. Em outras palavras, a manutenção de uma forte aliança com alguns setores do agronegócio não será questionada por nenhum candidato presidencial. Mesmo se Marina Silva for eleita, é muito alta a probabilidade dessa coalizão diversificada e contraditória ser mantida.

Outros setores da indústria pesada, como mineração, petróleo e gás, aço e o setor automobilístico, também estão bem representados e espalhados pela maioria dos partidos do Congresso. Eles tendem a se aliar à bancada do agronegócio (e vice-versa), quando os temas em debate se relacionam a políticas ambientais ou a qualquer limitação à exploração de recursos naturais. Para esses grupos, basta a retórica “antidesenvolvimentista” para produzir uma coalizão. Nos próximos debates para a aprovação do novo Código de Mineração, veremos a ação dessas alianças.

A maior prova do poder desses grupos de interesse pode ser observado na Comissão Mista sobre Mudanças Climáticas e na Comissão sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável no Congresso. Criadas para defender, entre outras medidas, uma economia menos intensiva em emissões em carbono e fossem favoráveis ao meio ambiente, aumentando ainda a conscientização sobre temas técnicos relacionados ao ambiente, essas comissões têm apenas o poder de monitorar as políticas do Executivo, sem qualquer poder de veto à aprovação de leis que possam ter um efeito negativo sobre o clima.

O Congresso Nacional também possui um grupo de interesse centrado no meio ambiente, a Frente Parlamentar Ambientalista, um grupo de interesse ambiental criado em 2007 (ver mais informações em http://www.frenteambientalista.com/). Embora mais homogênea, por ser a única voz progressista no Congresso sobre mudança climática e temas ambientais, o grupo é ainda pequeno e tem pouca força. Tanto o Partido Verde (PV) quanto o Partido Ecológico Nacional (PEN) não estão bem representados no Congresso e, embora integrem a ampla coalizão do PT, têm pouca ou nenhuma influência sobre os processos decisórios.

Para melhor ilustrar o cenário de atitudes políticas atuais, trataremos a seguir de dois debates nacionais cruciais que mostram uma clara disparidade entre proteção ambiental e convenções do modelo de desenvolvimento socioeconómico brasileiro.

1. O Código Florestal

O novo Código Florestal (Lei 12.651/12), aprovado em 2012, foi impulsionado por representantes do agronegócio no Congresso para suprimir a obrigação de os agricultores manterem uma parte substancial de suas terras para a preservação florestal (as chamadas “reservas legais”). Os grandes proprietários de terra manipularam o debate, conseguindo colocar os pequenos agricultores contra a proteção da floresta, isolando os ambientalistas e os caracterizando como “antidesenvolvimentistas”, além de contrários à pequena agricultura e à produção de alimentos.

A aprovação do Código Florestal foi liderada pelos partidos de centro-direita, Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) e Democratas (DEM), porém foi apoiada por um grande número de partidos de direita, como o Partido Social Cristão (PSC), o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), e também pelo esquerdista Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e o PT (Partido dos Trabalhadores).

Embora seja verdade que o governo do PT fez esforços concretos para controlar o desmatamento nos últimos dez anos (ver infográfico) e, até certo ponto, tenha tentado manter os artigos do Código Florestal que favoreciam o meio ambiente, a proximidade de Dilma Rousseff ao agronegócio e sua convicção pessoal da importância do setor para estimular o crescimento econômico do país levaram a maior parte dos parlamentares a se aliarem aos interesses do agronegócio, embora mantendo concessões específicas à pequena agricultura.

Após um debate muito longo e intenso no Congresso, a versão final do Código não somente diminuiu substancialmente o tamanho das reservas legais, como também concedeu anistia ao pagamento de multas a alguns dos agricultores que haviam desmatado ilegalmente. Os resultados dessa negociação, assim como o timing e as manobras políticas que levaram a essa desastrosa conclusão, são indicadores do poder do agronegócio no Congresso e em diferentes partidos.

O Código Florestal foi aprovado um mês antes da Conferência Rio+20, porém não afetou a capacidade de o governo brasileiro liderar as negociações e alegar êxito num acordo que não trouxe nenhum novo compromisso ou meta para reduzir o desmatamento.

Quase dois anos após a aprovação do Código, sua implementação e regulamentação completa ainda não foi realizada. Neste ano, o desmatamento voltou a crescer.

2. Pré-sal

A questão da oferta de energia e da exploração intensiva das reservas petrolíferas estavam presentes nesse segundo exemplo que desencadeou um enorme debate no Brasil. Em setembro de 2013, a presidente Dilma sancionou a Lei 12.858/13, que estabelecia a divisão dos royalties do pré-sal (uma gigantesca reserva de petróleo natural, estimada em 50 bilhões de barris, que jaz sob uma camada profunda de sal na costa marítima brasileira). Embora tenha havido um debate nacional intenso sobre a distribuição dos royalties do petróleo entre estados e municípios, o impacto ambiental dessa exploração infelizmente não foi devidamente debatido.

Parte dos royalties do pré-sal seriam originalmente destinados para o Fundo Clima, um instrumento financeiro desenvolvido para apoiar projetos de mitigação dos efeitos das mudanças climáticas. A legislação aprovada no ano passado redireciona esses recursos para cobrir custos básicos de educação e saúde. Apesar dos protestos dos grupos ambientalistas, essa mudança no uso dos recursos foi aprovada com ampla maioria na Câmara dos Deputados e Senado.

Ainda que os investimentos em saúde e educação sejam obviamente necessários e bem-vindos, chama a atenção a ausência de qualquer reflexão da opinião pública e nos debates políticos sobre o enorme impacto ambiental do pré-sal e a probabilidade de que as taxas de emissão de carbono aumentem com essa exploração. Os partidos políticos, em todo o espectro ideológico, estavam focados exclusivamente em como compartilhar os futuros royalties pagos pelas companhias petrolíferas, deixando de lado o impacto que essa extração terá sobre o meio ambiente e as comunidades próximas. Ao vincular os royalties do petróleo à educação e à saúde, o governo e o Congresso fizeram o desenvolvimento brasileiro depender ainda mais do petróleo, solapando esforços eventuais para termos um desenvolvimento baseado numa economia de baixo carbono.

Conclusão

Os casos descritos acima demonstram a existência de uma ampla e dominante postura contrária à proteção do meio ambiente nos partidos políticos e nas coalizões do Congresso Nacional. Os papéis das coalizões na política nacional são mais importantes do que os partidos políticos em si mesmos e devem ser entendidos de forma a compreender a dinâmica do processo decisório do Congresso.

Os candidatos ao Congresso que têm uma posição ativa na questão das mudanças climáticas ou do meio ambiente podem ser contados nos dedos de duas mãos. A Rede Sustentabilidade (REDE), liderada pela candidata presidencial Marina Silva, ainda não existe oficialmente (por isso ela concorre na legenda de outro partido), e a importância do partido no cenário político do país será moldada pelos resultados eleitorais. No entanto, o atual partido de Marina, o partido Socialista Brasileiro (PSB), e seus aliados não terão maioria no Congresso. Mesmo se Marina Silva for a vencedora, ela dependerá da cooperação de uma Câmara de Deputados e Senado hostis ao meio ambiente e à temática do clima. A maior parte dos candidatos ao Congresso têm propostas baseadas no pressuposto de que medidas de proteção ambiental ou contra as mudanças climáticas são barreiras ao desenvolvimento do país. Muitos deles estão focados em políticas de curto prazo para estimular o crescimento econômico, ignorando o impacto de longo prazo na economia e no meio ambiente.

Exigir dos próximos presidentes uma agenda ambiental clara e robusta sem fazer o mesmo em relação aos parlamentares torna improvável que ocorram mudanças consistentes no processo de tomada de decisão sobre o modelo de desenvolvimento brasileiro. Está claro que os partidos políticos e as coalizões não desenvolverão uma agenda ambiental por si mesmos. A mudança desse cenário vai depender da capacidade de forças externas ao Congresso, como os movimentos sociais, as universidades e a mídia, pressionarem os congressistas para que incluam esses temas na agenda.

O entusiasmo por mudanças que vimos no Brasil no ano passado fez o país debater sua democracia e a qualidade de seu desenvolvimento. Este debate mal começou e, ainda que possa ter pouco impacto real nas próximas eleições, as questões do meio ambiente e das mudanças climáticas são um movimento que não pode ser mais contido. Os cidadãos e seus representantes terão que enfrentar, cedo ou tarde, o debate sobre o tipo de desenvolvimento que desejam para esta e as futuras gerações.

Clique aqui para ver os infográficos sobre o Congreso Nacional brasileiro e as eleições de 2014.

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